Автор: В.А.Малиновский –
член Конституционного Совета
Республики Казахстан, д.ю.н.
1. В настоящее время в Республике Казахстан в целом сложилось комплексное законодательное образование (правовой институт) - законодательство в области свободы слова, получения, обработки и распространения информации, организации и деятельности журналистов и средств массовой информации. Оно пребывает в состоянии активной эволюции.
Ряд объективных факторов оказывает на этот процесс стимулирующее влияние. В числе катализаторов – дальнейшая постепенная демократическая модернизация; вхождение Казахстана в цивилизованное мировое пространство, присоединение к общепризнанным международным и региональным документам о правах и свободах человека и гражданина, о трансграничном движении информационных потоков др. Постепенно у государственных органов и чиновников меняется отношение к СМИ, в госструктурах формируются специальные подразделения по работе с журналистами, официальная информация распространяется в различных формах, в том числе и через Интернет. Реализуется программа электронного правительства, в судах расширяется гласность при отправлении правосудия и т.д. 2006-2007 годы отличались широкой дискуссией по вопросам дальнейшего усиления демократического вектора развития Казахстана. Эта работа завершилась утверждением указами Президентом Республики двух весьма важных для сегодняшнего обсуждения документов: Концепции развития гражданского общества на 2006 – 2011 годы и Концепции развития конкурентоспособности информационного пространства Республики Казахстан на 2006-2009 годы, последующим принятием 21 мая 2007 г. Закона РК «О внесении изменений и дополнений в Конституцию Республики Казахстан». Влиянием данных факторов определяется либеральный вектор развития казахстанского медиаправа.
Стимулирующее воздействие, но иного характера, порождается современными вызовами в лице экономического кризиса, политического, национального и религиозного экстремизма, необходимости защиты прав и свобод человека и гражданина, сохранения и упрочения культурной идентичности Казахстана. Мимо подобных факторов государство пройти не может. Однако при этом в нормотворчестве и особенно правоприменительной практике не всегда соблюдается принцип соразмерности императивов и ограничений имеющимся вызовам. На этот счет принят ряд решений Конституционного Совета, о которых я скажу чуть позже.
В целом же информационная сфера в своем единстве, и массмедиа как элемент этой системы, отличается повышенной динамичностью, противоречивостью и требует соблюдения целого ряда балансов. Это: открытость государственной власти - государственные (национальные) интересы; это свобода слова, распространения информации - права человека; это стремление журналиста написать обо всем - ограничение данного стремления охраняемыми законом интересами граждан и юридических лиц; это желание каждого получить и распространить любую интересующую его информацию - соблюдение требования о защите личности от жестокости, порнографии, расизма, национализма и экстремизма; это внутренний мир журналиста, общепринятые каноны профессиональной этики - стандарты конкретного издания и его хозяев, а также многие другие. Я уже не говорю об известных последствиях глобализации, конституционных ценностях одних обществ и неадекватном их восприятии в других обществах (причем в данном вопросе координаты «хорошее» - «плохое» вообще неприемлемы). С этих позиций, в глобальном масштабе, по моему, нынешнее время становится не лучшим для самой традиционной концепции свободы СМИ. Мы прекрасно знаем и о противоречиях с позиций оценки роли СМИ как инструмента политической борьбы и как разновидности нормального бизнеса. Присутствуют и балансы чисто юридического свойства, например, как распределить отдельные предметы правового регулирования по уровням этого самого регулирования: какие - на уровне Конституции, какие - на уровне закона, какие - на уровне подзаконного акта. Причем чем ниже по юридической иерархии актов мы станем спускаться, тем больше вопросов будет возникать. По моему убеждению, чем медленнее будет развиваться медийное самоуправление, тем дольше будут сохраняться объективные предпосылки для сильных позиций государства, императивных методов правового регулирования, включая запреты и ответственность.
По большому счету, миссия права как раз и сводится к тому, чтобы по возможности эффективнее отрегулировать многочисленные балансы, выстроить эффективную систему сдержек и противовесов.
2. Основу законодательства Республики Казахстан о свободе слова и информации составляют ценности, идеи и принципы, провозглашенные и закрепленные в Конституции РК, принятой на республиканском референдуме 30 августа 1995 года:
● в преамбуле Конституции относительно осознания нами самих себя миролюбивым гражданским обществом, приверженным идеалам свободы, равенства и согласия, желающим занять достойное место в мировом сообществе и осознавая свою высокую ответственность;
● в Разделе «Общие положения» в статье 1 относительно утверждения Республикой Казахстан себя демократическим, светским, правовым и социальным государством, высшими ценностями которого являются человек, его жизнь, права и свободы, а также основополагающих принципов деятельности республики; 4 – системы действующего права, включая ратифицированные республикой международные договоры; особенно статье 5 - о идеологическом и политическом многообразии, статьях 6,7 и 8 относительно равенства форм собственности, статуса языков, уважения Казахстаном принципов и норм международного права;
● в Разделе II «Человек и гражданин» - в статье 12 - о признании и гарантировании прав и свобод человека в соответствии с Конституцией, статьи 20 – о гарантировании свободы слова и творчества, о праве каждого получать и распространять информацию любым не запрещенным законом способом, а также о конституционных запретах в данной сфере, а также иные статьи, регламентирующие иные «смежные» конституционные права, свободы и обязанности человека и гражданина в Республике Казахстан. Особо выделю статью 39 относительно возможности ограничения прав и свобод «только законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты конституционного строя, охраны общественного порядка, прав и свобод человека, здоровья и нравственности населения».
Все остальные нормы Конституции, объединенные в разделах, посвященных государственным органам, исходят из положений Преамбулы и Раздела 1. Иными словами, Президент РК, Парламент, Правительство, Конституционный совет, суды, местные государственные органы и органы местного самоуправления, а, соответственно и государственные лица в них работающие, в каждом решении и каждом действии должны исходить из идей, положений и норм Основного Закона, принятого на республиканском референдуме.
3. На основании, в соответствии и в развитие идей, принципов и норм Конституции принимаются различные нормативные правовые акты.
● Специальные законы:
«О средствах массовой информации» от 23 июля 1999 г. (с изменениями и дополнениями от 27 февраля 2001 г., от 3 мая 2001 г., от 19 декабря 2003 г., от 8 июля 2005 г., от 10 января 2006 г., от 31 января 2006 г., от 5 июля 2006 г., от 19 июня 2007 г. от 6 февраля 2009 г.). Предметом данного Закона выступают отношения по государственному регулированию в области средств массовой информации (ст. 4-1 - 4-5), по организации деятельности средств массовой информации (ст. 5 - 13), по распространению средств массовой информации (ст. 14 - 16), по отношениям средств массовой информации с гражданами и организациями (ст. 17 - 19), по правам и обязанностям журналиста (ст. 20 - 21) и аккредитации журналистов, (ст. 22 - 24) а также ответственности за нарушение законодательства о средствах массовой информации (ст. 25 - 26);
а также иные законы, например, «Об информатизации» (от 11 января 2007 г.), «О связи» (от 5 июля 2004 г.);
особое место в медийных отношениях призван занять Закон РК от 10 июля 2009 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам информационно-коммуникационных сетей», или, как его поименовали сокращенно, «закон о регулировании Интернета». Изменения коснулись всего пятнадцати законов. «Интернет-ресурсы» приравнены к средству массовой информации со всеми вытекающими последствиями об ограничении на распространение запрещенной законом информации и возможных неприятных последствиях для нарушителей. Решение о наложении санкций, в том числе, крайних – о приостановлении или о прекращении выпуска средства массовой информации, вправе принимать только суд.
● Акты Президента РК, например, одобренные указами Главы государства «Концепция развития гражданского общества на 2006 – 2011 годы» (Указ от 25 июля 2006 г.), Концепция развития конкурентоспособности информационного пространства Республики Казахстан на 2006-2009 годы (Указ Президента РК от 18 августа 2006 г.), Концепция информационной безопасности РК (Указ Президента РК от 10 октября 2006 г.) и др.
● Многочисленные подзаконные нормативно-правовые акты Правительства РК, Министерства культуры и информации РК и других уполномоченных органов.
Утверждены постановлениями Правительства РК следующие акты: от 27 июня 2009 г. «Правила проведения конверсии радиочастотного спектра и методики технико-экономического обоснования затрат на проведении конверсии радиочастотного спектра», от 18 июля 2007 г. «Правила лицензирования и квалификационных требований к деятельности по организации телевизионного и (или) радиовещания», от 21 мая 2002 г. «Положение о Межведомственной комиссии по радиочастотам Республики Казахстан».; от 12 июня 2001 г. «Правила предоставления и опубликования официальной информации центральными государственными органами Республики Казахстан», от 29 июля 2002 г. «Правила учета иностранных средств массовой информации, распространяемых в Республике Казахстан»;
Приказами Министра культуры, информации и общественного согласия РК утверждены следующие акты: от 8 ноября 1999 г. «Порядок согласования номиналов (каналов) радиочастот для целей радио- и телевизионного вещания в Республике Казахстан», от 5 января 2000 «Правила об аккредитации журналистов средств массовой информации и информационных агентств при государственных органах или иных организациях», от 25 мая 2005 г. «Правила хранения записей теле-, радиопередач, имеющих историческую или культурную ценность».
Совместным приказом Председателя Агентства Республики Казахстан по информатизации и связи от 15 июля 2004 года N 146-п и Министра обороны Республики Казахстан от 30 июля 2004 г. утверждении «Правила распределения полос радиочастот для радиослужб, а также выделения и присвоения радиочастот (радиочастотных каналов) радиоэлектронным средствам всех назначений на территории Республики Казахстан».
● В действующее право входят ратифицированные Казахстаном Международный Пакт о гражданских и политических правах; Европейская конвенция о трансграничном телевидении; Конвенция о статусе корреспондента, представляющего средство массовой информации государства-участника содружества независимых государств в других государствах содружества; Соглашение между государствами-членами организации «Центрально-азиатское сотрудничество» о взаимном распространении программ телевидения и радио; Соглашение о сотрудничестве государств-участников содружества независимых государств в области периодической печати; документы ОБСЕ и ЮНЕСКО.
4. Кроме специального законодательства о СМИ к обеспечению свободы слова и информации имеют самое непосредственное отношение нормы иного законодательства:
выборного – Конституционного закона от 28 сентября 1995 г. «О выборах в Республике Казахстан»; актов Центральной избирательной комиссии, к примеру, о правилах осуществления предвыборной агитации через средства массовой информации и информационного обеспечения выборов депутатов Мажилиса Парламента Республики Казахстан;
гражданского – Гражданского кодекса, введенного в действие постановлением Верховного Совета Республики Казахстан от 27 декабря 1994 г. и Гражданского кодекса (особенная часть) от 1 июля 1999 г. в части права интеллектуальной собственности, авторского и других смежных прав, защиты чести, достоинства и деловой репутации, регистрации юридических лиц и пр., а также Нормативного постановления Верховного Суда РК от 18 декабря 1992 г. «О применении в судебной практике законодательства о защите чести, достоинства и деловой репутации физических и юридических лиц»;
уголовного – Уголовного кодекса от 16 июля 1997 г. в части ответственности за клевету;
административного – Кодекса об административных правонарушениях от 30 января 2001 г.: ответственности СМИ за соблюдение действующего законодательства, а также о государственном социальном заказе, о лицензировании, об антимонопольной деятельности и др.;
процессуального о гласности судопроизводства: по гражданским делам – Гражданский процессуальный кодекс от 13 июля 1999 г., по уголовным – Уголовно-процессуальный кодекс от 13 декабря 1997 г., по делам об административных правонарушениях регулируются Кодексом об административных правонарушениях от 30 января 2001 года. Действуют также нормативные постановления Верховного Суда РК: от 28 октября 2005 г. «О соблюдении принципа гласности судебного разбирательства по гражданским делам», от 6 декабря 2002 г. «О соблюдении принципа гласности судопроизводства по уголовным делам» и Постановление Пленума Верховного суда РК от 14 мая 1998 г. «О некоторых вопросах применения законодательства о судебной власти в Республике Казахстан»; в области национальной безопасности – законы от 26 июня 1998 г. «О национальной безопасности Республики Казахстан», от 18 февраля 2005 года «О противодействии экстремизму»; от 13 июля 1999 г. «О борьбе с терроризмом», а также другие законы: о языках; о рекламе; о налогах.
Напомним, что Законом РК от 6 февраля 2009 г. «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам средств массовой информации» был либерализован ряд норм Закона РК «О средствах массовой информации», Гражданского кодекса и Кодекса об административных правонарушениях.
5. В соответствии со ст. 4 Конституции РК в казахстанское действующее право входят постановления Конституционного Совета РК. Нормативные постановления по юридической силе приравнены к нормам Конституции РК. Постановлением Конституционного Совета РК от 21 апреля 2004 г. N 4 в порядке предварительного контроля по обращению Президента РК был признан неконституционным Закон РК «О средствах массовой информации», принятый Парламентом Республики 18 марта 2004 г. и представленный на подпись Главе государства 25 марта 2004 года. Весьма интересен набор статей Конституции РК, положенный в основу решения органа конституционного надзора «которые должны быть взяты за основу правового регулирования общественных отношений в сфере деятельности средств массовой информации: 1) общие положения (ст. 1, 7 и другие); 2) нормы, регулирующие конституционные права и свободы человека и гражданина применительно к области средств массовой информации (ст. 12, 13, 18, 20, 39 и другие); 3) нормы, регламентирующие вопросы деятельности судов и отправления ими правосудия (ст. 75-77); 4) нормы, регулирующие законодательный процесс в Республике Казахстан (ст. 45, 61, 66)».
Конституционным Советом проверены и признаны соответствующими Основному Закону следующие положения Закона: нормы Закона относительно недопущения незаконного вмешательства в деятельность средств массовой информации; требование относительно еженедельного объема телевизионных и радиопередач средства массовой информации на государственном язык, который по времени не должен быть менее суммарного объема передач на других языках, а также о равномерном распределении передач на государственном языке в суточной сетке вещания; запрет в средствах массовой информации предрешать результаты судебного разбирательства; ограничения иностранным юридическим лицам, иностранцам и лицам без гражданства прямо и (или) косвенно владеть, пользоваться, распоряжаться и (или) управлять в совокупности более чем двадцатью процентами акций (долей, паев) юридического лица - собственника средства массовой информации в Республике Казахстан, а также о назначении (избираться) главным редактором (редактором) средства массовой информации; комплексе прав журналиста, необходимых для реализации его профессиональных задач, а также специальный статус журналиста. Государство гарантирует журналисту в связи с осуществлением им профессиональной деятельности защиту чести, достоинства, здоровья, жизни и имущества как лицу, преследующему общественно полезные цели.
Вместе с тем Конституционным Советом было констатировано, что некоторые нормы Закона «О средствах массовой информации» не согласуются с отдельными положениями Конституции республики: преамбула, в которой было установлено, что «Закон... направлен на реализацию установленного и гарантированного Конституцией Республики Казахстан права граждан на свободу слова, получение и распространение информации». По мнению Конституционного Совета, использование понятия "гражданин" сужает сферу действия Закона и приводит к несоответствию содержания его преамбулы пункту 2 статьи 20 Конституции республики; нормы пунктов 1, 4 и 5 статьи 29 Закона, предоставляющие право на опровержение лишь гражданам республики; подпункт 1) статьи 5 Закона, в котором в качестве одного из основных принципов деятельности средств массовой информации предусмотрена свобода слова, получения и распространения информации любыми способами, не запрещенными законодательством Республики Казахстан. Указанные нормы Закона допускают ограничение свободы слова, права свободно получать и распространять информацию не только законом, но и нормативными правовыми актами меньшей юридической силы; положение об отзыве лицензии на деятельность по организации телерадиовещания, признание недействительным свидетельства о постановке на учет средства массовой информации производятся в судебном порядке (пункт 4 статьи 24, пункт 11 статьи 12), отзыв же свидетельства о постановке на учет средства массовой информации возможен, как это следует из подпункта 4) статьи 8 Закона, по решению уполномоченного органа в области средств массовой информации. В связи с исключительностью указанной меры она должна применяться только судами. Конституционный Совет отметил, что Закон имеет отдельные недостатки, относящиеся к вопросам юридической техники.
В связи с данным решением Конституционного Совета в настоящее время продолжает действовать Закон РК от 23 июля 1999 г. «О средствах массовой информации» с перечисленными выше изменениями и дополнениями.
Необходимо подчеркнуть, что вопросы обеспечения прав и свобод человека и гражданина, особенно в части формирования волеизъявления и его отстаивания, а также возможностей Парламента посредством принятия закона ограничивать права и свободы, начинают занимать центральное место в деятельности Конституционного Совета РК. Например, нами в качестве формы выражения мнения (крайняя форма протеста) были признаны акты членовредительства заключенных в учреждениях уголовно-исполнительной системы, в силу чего была определена противоречащей Конституции одна из статей Уголовного кодекса (нормативное постановление от 27 февраля 2008 года № 2). Превышение пределов допустимости ограничения свободы вероисповедания послужило основанием для признания неконституционным принятого Парламентом и представленного на подпись Главе государства Закона РК «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Республики Казахстан по вопросам свободы вероисповедания и религиозных объединений». В нормативном постановлении от 11 февраля 2009 года № 1, принятом по названному обращению Президента РК, указано, что нормы Закона, устанавливающие ограничение «свободы исповедовать религию», не согласуется с пунктом 3 статьи 39 Конституции, поскольку перечисленные в Законе цели ограничений расширены по сравнению с конституционно-значимыми целями вышеназванной статьи Конституции, и тем самым, не совпадают с ними. В ряде ежегодных посланий о состоянии конституционной законности, Конституционный Совет подчеркивал, что, вводя ограничения, законодатель обязан исходить из конституционных пределов допустимого ограничения прав и свобод человека, не искажая существа конституционных прав и свобод и не вводя таких ограничений, которые не согласуются с конституционно определенными целями.
На анализе ряда из перечисленных документов мы остановимся по мере необходимости в ходе работы соответствующих сессий.
Одной из важнейших особенностей свободы слова, информации и средств массовой информации выступает комплексность ее предмета. Большая часть отношений, регулируемых его нормами, коренятся в конституционном праве, они развиваются и дополняются положениями гражданского, административного, уголовного и других отраслей права. Нельзя не сказать и о важности финансового, технического, организационного, психологического и иных составляющих эффективной реализации законодательства о СМИ. Естественно ряд гарантий свободы слова коренятся в развитости и эффективности различных институтов гражданского общества, включая уровень правопонимания.
И последнее. По актуальным проблемам правового обеспечения свободы слова и информации проводятся обучающие семинары, круглые столы, регулярно выпускался Информационный бюллетень «Законодательство и практика средств массовой информации Казахстана», по данной проблематике опубликован ряд брошюр.
В этом отношении «Интерньюс-Казахстан» накоплен определенный опыт. Наряду с краткосрочными тренингами был разработан и реализован проект учебного курса (программа дистанционного обучения) «Основы правового регулирования деятельности журналистов и средств массовой информации в Республике Казахстан». По содержанию она включала изучение семи тем: законодательство Республики Казахстан о свободе слова и информации; законодательное регулирование права на получение и распространение информации; права и обязанности журналиста; правовая регламентация гласности судопроизводства; освещение журналистами избирательных кампаний; право и защита чести, достоинства и деловой репутации; основы государственного регулирования организации и деятельности СМИ. Была также разработана специальная программа информационно-технологического обеспечения. Каждый из участников получил методические материалы, включающие требуемые нормативные правовые акты, рекомендации по их изучению, вопросы для самопроверки и возможность постоянного общения с консультантом. Успешно прошедшие за два месяца семь этапов и одолевшие итоговое тестирование получили соответствующие сертификаты. По отзывам семинаристов курс был полезен. Практика проведения краткосрочных семинаров и курсов дистанционного обучения заслуживает широкого распространения.
|